Військові адміністрації: виклик для місцевого самоврядування?

Ситуація навколо мера Одеси Геннадія Труханова, який був усунений від своїх обов'язків президентом Володимиром Зеленським, що позбавив його українського громадянства та запровадив військову адміністрацію (ВА) в місті, виявила давню проблему, яку вказували експерти. Аналітики попереджають, що в Україні в деяких регіонах місцеве самоврядування поступово втрачає свою автономію та повноваження через створення військових адміністрацій. Що являють собою ці військові адміністрації і які їхні потенційні ризики? DW звернулася до експертів за роз'ясненнями.

Військова адміністрація є тимчасовим державним органом, який формується на територіях, де оголошено воєнний стан, з метою підтримання правопорядку, забезпечення обороноздатності та функціонування населених пунктів. Цей орган на деякий час бере на себе повноваження виконавчої влади, а також частково або повністю замінює місцеві ради. Основні функції військової адміністрації визначені у законі "Про правовий режим воєнного стану". Відповідно до законодавства, лише президент має право створювати такі адміністрації.

Після початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну 24 лютого 2022 року та введення воєнного стану, президент Володимир Зеленський видав указ про створення військових адміністрацій на основі вже існуючих обласних державних адміністрацій (ОДА) в усіх 24 областях, а також на базі районних адміністрацій (РДА). Крім того, була сформована Київська міська військова адміністрація, яка замінила КМДА. З часом до цього списку додавалися певні населені пункти, що опинилися на лінії фронту або під тимчасовою окупацією. Військові адміністрації також створювалися в тих місцях, де спостерігалися труднощі з місцевими органами самоврядування, як, наприклад, у селищі Гостомель у Київській області, де під час окупації російські війська вбили місцевого голову, що призвело до відсутності дієздатної сільської ради.

Одночасно в цьому переліку з'явилися й цілком несподівані населені пункти, зокрема в Рівненській та Хмельницькій областях. Президент також створив міські військові адміністрації в Сумах та Чернігові, а 15 жовтня – в Одесі. У деяких населених пунктах, які розташовані ближче до лінії фронту, функціонують лише військові адміністрації, тоді як у віддаленіших – вони здебільшого співпрацюють з місцевими радами.

Загалом, за даними Асоціації міст України, президентом України створені військові адміністрації у 210 громадах. "У населених пунктах, які знаходяться далеко від лінії фронту, військові адміністрації переважно створені паралельно з діючими міськими чи селищними радами. Це, зокрема, Чернігів, Вараш на Рівненщині, Нетішин у Хмельницькій області, а також Велика Писарівка на Сумщині. Зі створенням військових адміністрацій у громадах починаються проблеми, бо ці адміністрації фактично втручаються в роботу місцевого самоврядування, не допомагаючи, а ускладнюючи процес", - сказала в коментарі DW радниця голови Асоціації міст України Оксана Продан.

За її словами, у громадах, де одночасно діють місцева рада та військова адміністрація, конфлікти є звичним явищем. Це постійні суперечки за повноваження, ресурси й управління бюджетом, хоча за законом без окремого рішення парламенту повноваження військових адміністрацій обмежені виключно питаннями безпеки. Продан наголошує, що для отримання військовими адміністраціями інших функцій місцевого самоврядування, наприклад, управління бюджетом чи комунальними підприємствами, потрібне окреме рішення Верховної Ради щодо кожної громади. А станом на сьогодні парламент не ухвалював таких рішень щодо громад, де діють місцеві ради разом з ВА.

Експертка зазначає, що питання безпеки, які мали б бути під контролем військових адміністрацій, часто покладаються на органи місцевого самоврядування. "Яскравим прикладом є ситуація в Києві. Коли з'явилися звинувачення на адресу мера щодо незабезпечення безпеки ТЕЦ, всі запитання чомусь адресувалися не начальнику військової адміністрації, а саме голові громади. Хоча у столиці офіційно функціонує Київська міська військова адміністрація, яка має відповідати за безпеку міста", - підкреслює Оксана Продан.

Експерт зазначає, що фінансування військових адміністрацій відбувається за рахунок місцевих бюджетів, тобто за кошти громад. Це означає, що після впровадження військової адміністрації громада повинна утримувати ще одну структуру, яка часто дублює або перешкоджає роботі місцевих органів самоврядування, зазначає Продан. Вона також повідомила, що деякі місцеві ради вже подають до суду на начальників військових адміністрацій. Однак оскаржити сам факт створення військової адміністрації неможливо, адже під час воєнного стану вона формується президентом України на законних підставах. Продан пропонує, щоб Верховна Рада чітко визначила критерії для створення військових адміністрацій та належно розмежувала повноваження і відповідальність начальника ВА та місцевої ради, якщо вони діють паралельно в громадах.

На цьому наголошує й аналітик руху "Чесно" Михайло Загородній. Він вважає, що відсутність чіткого розмежування повноважень провокує політичну боротьбу між місцевим самоврядуванням і військовими адміністраціями. "Зараз закон про правовий режим воєнного стану регулює все, і там стосовно військових адміністрацій є дуже нечіткі формулювання. Багато разів пропонувалося окремо прийняти закон, який регулюватиме виключно військові адміністрації, як вони функціонують, як вони вводяться. Але наразі Верховна Рада до цього не дійшла", - сказав DW Загородній.

У своєму Звіті про Україну на 2024 рік Єврокомісія зазначила, що зростання числа місцевих військових адміністрацій вимагатиме від України уточнення законодавчих критеріїв для їх створення. У документі також підкреслюється, що "припинення місцевого самоврядування повинно бути крайнім заходом", а слід намагатися використовувати альтернативні рішення, коли це можливо, особливо в районах, які знаходяться далеко від лінії фронту.

Проте в Україні поки що мало уваги приділяється таким рекомендаціям, і військові адміністрації продовжують з’являтися навіть у регіонах, віддалених від лінії фронту. Про це заявив експерт Центру політико-правових реформ Олександр Бовш, який має спеціалізацію в місцевому самоврядуванні та децентралізації влади. "Військові адміністрації доцільно створювати в районах, що знаходяться поблизу зони бойових дій, і розширити повноваження їх керівників, щоб вони відповідали за всі питання. Це є логічним, адже в таких територіях можуть діяти FPV дрони, і там існує потреба у забезпеченні дотримання правового режиму воєнного стану", - зазначив Бовш.

Проте викликає стурбованість часте виникнення військових адміністрацій у глибокому тилу, зазначив фахівець з Центру політико-правових реформ. В приклад він наводить міста Вариш і Нетішин. "Ці населені пункти, які розташовані поблизу Рівненської та Хмельницької АЕС, мають значні доходи до бюджету завдяки податковим надходженням. Створення військових адміністрацій надає державі можливість контролювати ці кошти. Як саме будуть використовуватися ці ресурси — це вже інше питання, але важливо зазначити, що місцеве управління фактично підпорядковане центральним органам, що викликає занепокоєння", — підкреслив експерт.

Бовш висловлює занепокоєння, що військові адміністрації (ВА) поступово втрачають свою роль контролю за безпекою у громадах, перетворюючись на інструменти політичних маніпуляцій. Він наводить приклад створення військової адміністрації в Одесі, де місто не підлягає окупації і знаходиться на значній відстані від фронту. На думку експерта, в цьому випадку міська рада могла б продовжувати свою діяльність, а секретар ради міг би виконувати обов'язки міського голови. Проте президент обрав інший шлях, вирішивши створити ВА та призначити її керівника. "Отже, в Одесі функціонує міська рада, а також існує військова адміністрація, і тепер виникає необхідність з’ясувати, які повноваження кому належать. До завершення воєнного стану там буде діяти пряме управління з боку президента, адже призначення керівника ВА здійснюється виключно президентом," - підкреслює Бовш.

DW звернулася до президента України з проханням роз’яснити причини створення військової адміністрації в Одесі, а також уточнити, які повноваження буде мати новий керівник Одеської міської ВА. На момент публікації матеріалу відповідь на запит ще не була отримана.

Згідно з положеннями закону "Про правовий режим воєнного стану", військові адміністрації здатні виконувати свої функції протягом періоду дії воєнного стану, а також протягом 30 днів після його завершення чи скасування. Це означає, що органи місцевого самоврядування в населених пунктах, де створено військову адміністрацію, зможуть відновити свою діяльність лише після проведення місцевих виборів у повоєнний час.