Оцінка обстановки в Одесі від організації ОПОРА.

Скасування громадянства мера Одеси Геннадія Труханова стало предметом активного обговорення. У фокусі уваги опинилися не лише законність кроків уряду, але й політичні та інституційні наслідки для одного з найбільших міст України в умовах війни з Росією.

Павло Романюк, консультант з юридичних аспектів у Громадянській мережі ОПОРА.

Дмитро Баштовий, експерт аналітичного відділу Громадянської мережі ОПОРА

14 жовтня Служба безпеки України (СБУ) оголосила, що на підставі її матеріалів Комісія при Президентові України з питань громадянства ухвалила рішення про позбавлення Геннадія Труханова українського громадянства. Організація ОПОРА направила запити для отримання доступу до публічної інформації, аби дізнатися більше про деталі рішення та його обґрунтування. Зазначається, що указ Президента базується на доказах, зібраних СБУ, яка виявила, що міський голова має дійсний закордонний паспорт громадянина Російської Федерації. За даними спецслужби, цей документ був виданий у 2015 році, тобто вже після початку військової агресії Росії проти України.

Геннадій Труханов рішуче відкидає ці звинувачення. У відеозверненні, яке було опубліковано на сайті Одеської міської ради, він підкреслив, що ніколи не отримував російський паспорт і залишається громадянином України. Мер також зазначив, що в разі офіційного припинення його громадянства буде продовжувати виконувати свої обов’язки до моменту ухвалення відповідного рішення міською радою, як це вимагає законодавство, і планує оскаржити указ у Верховному Суді, а за необхідності – й у Європейському суді з прав людини.

Геннадій Труханов, фото: gettyimages

Крім того, виникло питання про функціонування місцевої влади в умовах воєнного стану, що включає створення військових адміністрацій (далі – ВА) та передачу їм повноважень органів місцевого самоврядування для забезпечення безперервності управління громадами. Цим подіям передували дві петиції, зареєстровані на офіційному сайті Президента України, які отримали необхідні 25 тисяч підписів. Одна з петицій пропонувала створення військової адміністрації в місті Одеса (зареєстрована 24 вересня), а інша – позбавлення громадянства Геннадія Труханова (зареєстрована 13 жовтня). У відповіді на петицію про створення військової адміністрації Президент повідомив, що звернувся до Головнокомандувача Збройних Сил України Олександра Сирського та голови Одеської обласної ВА Олега Кіпера з проханням перевірити інформацію, викладену в петиції, і, у разі наявності правових підстав, вжити відповідних заходів.

В той же день, коли було ухвалене рішення щодо анулювання громадянства мера Одеси, Володимир Зеленський у своєму вечірньому зверненні оголосив про створення військової адміністрації, яка покликана вирішити ряд нагальних питань безпеки, що, за його словами, тривалий час залишалися без адекватного реагування. Вже наступного дня, 15 жовтня, Президент України заснував Одеську міську військову адміністрацію, призначивши на її керівну посаду колишнього голову Дніпропетровської обласної військової адміністрації Сергія Лисака.

Варто зауважити, що таке рішення було ухвалено в умовах, коли Одеська міська рада загалом зберігає функціональність та здатність до роботи. Попри зменшення складу до 56 депутатів через заборону окремих партій, рада залишається повноважною відповідно до законодавства. У 2025 році відбулося 8 пленарних засідань, усі -- в очному форматі, із середньою присутністю 44 депутатів та постійною участю секретаря ради, що забезпечує стабільний кворум. Засідання проводяться відкрито та транслюються онлайн. Разом з цим, на момент підготовки цього матеріалу Одеською міською радою так і не було ухвалено рішення про взяття до відома факту припинення громадянства міського голови. Своєю чергою, 16 жовтня було видано розпорядження за підписом секретаря міської ради Ігоря Коваля, в якому зазначено, що він розпочинає виконання обов'язків Одеського міського голови.

Як було зазначено раніше, Служба безпеки України на своєму веб-сайті повідомила, що громадянство Геннадія Труханова було анульовано на підставі статті 19 Закону України "Про громадянство України". Це сталося через добровільне набуття громадянства іншої держави. Важливим моментом є те, що ця підстава діє у випадках, коли громадянин України, досягнувши повноліття, добровільно отримав громадянство іншої країни. При цьому всі випадки, коли громадянин України подавав заяву чи клопотання про отримання іноземного громадянства відповідно до законодавства цієї держави, вважаються добровільними.

Однак на практиці виникають певні труднощі в ідентифікації та доказуванні випадків добровільного отримання іноземного громадянства. Зокрема, у звіті ОПОРИ "Не можна позбавити, дозволено припинити: аспекти припинення громадянства" зазначається, що в колишнього голови Державної фіскальної служби Романа Насірова були виявлені паспорти Великої Британії та Угорщини. Проте в засобах масової інформації з'явився лист від Державної міграційної служби, який повідомляє про відсутність документально підтвердженої інформації для ініціювання питання про втрату українського громадянства. Держави, включаючи державу-агресора, зазвичай дбають про своїх громадян і не завжди готові співпрацювати з Україною щодо підтвердження фактів добровільного отримання їх громадянства.

Роман Насіров у залі суду, зображення: gettyimages

Також зауважимо, що відповідний Указ Президента так і не було оприлюднено на сайті офіційного інтернет-представництва Президента України чи в офіційних друкованих медіа, принаймні на момент підготовки цього матеріалу.

Нагадуємо, що раніше ОПОРА вже звертала увагу на проблему відсутності відкритих рішень про позбавлення громадянства. Наші запити щодо доступу до публічної інформації та отримані відповіді підтверджують поширену практику відмов у наданні такої інформації через її конфіденційність. Зокрема, саме на цій основі була сформульована відповідь Управління доступу до публічної інформації Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України на наш запит.

Закон чітко вказує, що в разі запиту необхідно надати хоча б ту частину документа, яка не містить інформації з обмеженим доступом, тому аргументація щодо закритості виглядає сумнівною. Крім того, ця практика є досить непослідовною, адже деякі попередні Укази Президента у сфері громадянства були опубліковані для загального доступу. Оскільки скасування громадянства публічних осіб, що займають виборні посади, має вагомі правові наслідки — від втрати виборчих прав до можливого припинення повноважень представників, така інформація має велике суспільне значення. Законодавство дозволяє її розголошення без згоди цих осіб, якщо це відповідає суспільному інтересу або захисту прав громадян.

Якщо Геннадій Труханов добровільно набуде громадянства іншої країни, він може втратити своє українське громадянство і опинитися в Україні в статусі іноземця. Цей висновок ґрунтується на законодавчих положеннях, які забороняють припинення громадянства в випадках, коли це може призвести до виникнення апатридства (статус особи без громадянства).

Після втрати громадянства особа продовжує мати право на свободу об'єднань та може брати участь у діяльності суспільних організацій, хоча це не стосується політичних партій. Згідно з українським законодавством "Про політичні партії в Україні", членами політичних партій можуть бути виключно громадяни України, які мають право голосу, а також лише громадяни мають право створювати такі партії. Закон забороняє фінансування політичних партій іноземцями або особами без громадянства, аби уникнути зовнішнього впливу на політичні процеси в країні. Важливо зазначити, що втрата громадянства не впливає на право власності, оскільки Конституція України (ст. 41) гарантує захист прав власності незалежно від громадянського статусу.

Геннадій Труханов, фото: gettyimages

Також зауважимо, що особи, громадянство яких припинено, зобов'язані протягом 30 днів з дня прийняття такого рішення виїхати з України або подати заяву про надання дозволу на імміграцію (ч. 17 ст. 4 Закону "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства"). Якщо особа не виконує цю вимогу і не звертається з заявою про імміграцію, вона підлягає видворенню з України у встановленому законодавством порядку. Натомість іноземці й особи без громадянства, які протягом зазначеного строку подали заяву про дозвіл на імміграцію, вважаються такими, що тимчасово на законних підставах перебувають на території України до ухвалення рішення за їхнім зверненням.

Особа, на яку було видано указ про анулювання громадянства, має право оскаржити цей указ Президента України з точки зору його законності в межах адміністративного судочинства. Такі справи підпадають під юрисдикцію адміністративних судів і, згідно зі статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України, розглядаються безпосередньо Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як судом першої інстанції. Рішення цього суду може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду, яка виконує функції апеляційної інстанції. Під час розгляду таких позовів відповідальність за доведення законності указу покладається на відповідача — Президента України або орган, що ініціював припинення громадянства. Водночас кожна зі сторін зобов'язана надати докази на підтримку своїх аргументів відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України.

Чи існує механізм поновлення на посаді міського голови у разі відновлення громадянства такої особи?

В Україні чинне законодавство не містить механізму для поновлення на посаді міського голови після відновлення громадянства. У цій ситуації існують два окремі юридичні факти, кожен з яких має власне правове значення: відновлення українського громадянства та повернення на посаду міського голови. Повноваження міського голови автоматично припиняються у випадку втрати громадянства, починаючи з моменту, коли міська рада отримує інформацію про цей факт. При цьому закон не визначає процедури для відновлення повноважень у разі повернення громадянства.

Скасування громадянства міського голови є підставою для дострокового завершення його повноважень (п. 2 ч. 1 ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Для цього міська рада повинна отримати офіційне підтвердження про скасування громадянства і на пленарному засіданні ухвалити рішення про визнання цього факту. Лише з моменту ухвалення такого рішення повноваження міського голови вважаються достроково припиненими, а він звільняється з займаної посади.

На відміну від сільських, селищних і міських голів, депутати місцевих рад у разі втрати громадянства достроково припиняють свої повноваження без прийняття рішення місцевої ради. Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", для цього достатньо лише наявності належним чином засвідчених офіційних документів.

Фактом, що підтверджує припинення громадянства, є відповідний Указ Президента України, який, відповідно до пункту 114 Указу Президента №215/2001, надсилають Державній міграційній службі України (далі -- ДМС), Міністерству закордонних справ України та Центральній виборчій комісії. У цьому переліку не передбачено надсилання таких рішень іншим органам державної влади чи місцевого самоврядування, навіть якщо припинення громадянства стосується їхніх посадових осіб. Своєю чергою територіальні підрозділи ДМС після отримання такого рішення зобовʼязані в тижневий строк письмово повідомити відповідну особу про припинення її громадянства (п. 116 Указу).

Враховуючи, що чинні нормативні акти не передбачають ані процедури (які особи та які документи повинні бути надіслані), ані терміни повідомлення міської ради про припинення громадянства міського голови, а також не визначають строки для розгляду цього питання радою, ОПОРА надіслала запити до Президента України, Центральної виборчої комісії та Одеської міської ради. Мета цих запитів полягає у підтвердженні наявності відповідного Указу, з'ясуванні факту його направлення до відповідних органів та встановленні, яка процедура була застосована на практиці.

Відсутність чітких норм щодо процедури повідомлення про припинення громадянства призводить до правової невизначеності в діяльності місцевих органів влади, що може викликати різні підходи до організації виконання їхніх функцій.

Це, зокрема, відображається в діях Ігоря Коваля, секретаря міської ради, який 16 жовтня, відповідно до розпорядження № 1137К, взяв на себе функції міського голови відповідно до статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Це сталося через неможливість виконання своїх обов'язків Геннадієм Трухановим. У коментарі для "Суспільного" Коваль підкреслив, що діючий міський голова не здатний виконувати свої обов'язки, оскільки, згідно з указом, він фактично усунений від виконання функцій мера.

Таким чином, міська рада наразі не взяла до відома Указ Президента. Сам же Геннадій Труханов із 15 жовтня перебуває у відпустці. І хоча відпустка не перешкоджає достроковому припиненню повноважень, статус Геннадія Труханова як міського голови залишається чинним, а його обов'язки тимчасово виконує секретар ради Ігор Коваль.

Увечері 14 жовтня Президент України під час свого виступу підкреслив, що Одеса потребує більшої захищеності та підтримки. Одним із можливих варіантів посилення цієї допомоги стало утворення міської військової адміністрації. Вже 15 жовтня був підписаний Указ Президента України №789/2025 "Про створення військової адміністрації", в результаті якого була заснована Одеська міська військова адміністрація. Також було видано розпорядження №119/2025-рп, згідно з яким начальником адміністрації призначено С. Лисака.

Підстави для створення військових адміністрацій визначені в статті 4 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Вони можуть бути сформовані на територіях, де введено воєнний стан, за рішенням Президента України, яке приймається на основі пропозицій обласної державної адміністрації або військового командування. Відповідно до частини 3 цієї статті, військові адміністрації населених пунктів створюються в межах територіальних громад, де місцеві ради, їхні виконавчі органи або голови не виконують своїх повноважень, згідно з Конституцією та законами України, а також в інших випадках, які передбачені цим Законом.

Указом Президента від 15 жовтня було здійснено реалізацію даного повноваження, проте в документі не зазначено конкретних причин або аргументів для створення Одеської міської військової адміністрації. Закон не зобов'язує Президента наводити детальні мотиви в тексті указу, проте, враховуючи суспільний інтерес і чутливість ситуації, брак публічного пояснення може спричинити дискусії щодо справедливості цього рішення. Для забезпечення прозорості та довіри важливо, щоб такі рішення ґрунтувалися на зафіксованих фактах невиконання обов'язків місцевими органами або на інших об'єктивних підставах, які підтверджують неможливість виконання функцій міською радою, її виконавчими органами та міським головою.

Таким чином, навіть за умови припинення повноважень міського голови, якщо секретар міської ради належним чином виконує передбачені законом обов'язки, це не свідчить про нездійснення повноважень органу місцевого самоврядування і саме по собі не може бути достатньою підставою для створення військової адміністрації.

Оскільки Закон України "Про правовий режим воєнного стану" вказує на невиконання місцевими органами самоврядування своїх обов'язків як одну з підстав для створення військових адміністрацій в населених пунктах, варто звернутися до реального стану справ в Одеській міській раді.

Офіційно рада складається з 64 депутатів, обраних від таких політичних сил: 20 -- від партії "Довіряй ділам", 18 -- від "Опозиційної платформи -- За життя", по 10 -- від "Слуги народу" та "Європейської Солідарності", 6 -- від "Партії Шарія".

Згідно з даними, отриманими у відповідь на запит ОПОРИ, на 10 жовтня 2025 року в міській раді VIII скликання нараховується 56 депутатів, що складає більше двох третин від загального складу. Таким чином, відповідно до статті 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Одеська міська рада має всі необхідні повноваження.

Протягом 2025 року Одеська міська рада провела 8 пленарних засідань. За загальним правилом, сесія ради скликається в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал (ч. 5 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування України"). В середньому на засіданнях присутні 44 депутати, що забезпечує наявність кворуму для ухвалення рішень.

Одеська міська рада, зображення: Dumskaya

Розпорядження, підписане секретарем міської ради Ігорем Ковалем, в якому йдеться про початок виконання ним обов'язків Одеського міського голови без попереднього рішення ради щодо визнання факту втрати громадянства Геннадієм Трухановим, вказує на загострення політичної ситуації. Сам Труханов підтвердив, що має намір оскаржити рішення про втрату громадянства в суді, оскільки "впевнений у своїй правоті". Він також підкреслив, що продовжить виконувати свої обов'язки на посаді міського голови до отримання відповідного рішення міської ради, що свідчить про його прагнення скористатися наявними правовими засобами для затримки дострокового припинення своїх повноважень.

Створена міська військова адміністрація може діяти паралельно з місцевим органом влади — Одеською міською радою. У рамках такої моделі цивільне управління залишається за міською владою, тоді як питання, пов’язані з безпекою та обороною, переходять до компетенції військової адміністрації. Проте практика свідчить, що відсутність чіткої диференціації повноважень між цими структурами може призвести до неефективного управління та конфліктів між ними.

Яскравим прикладом таких ризиків можна вважати місто Чернігів, де тривалий конфлікт між колишнім секретарем міської ради Олександром Ломаком і начальником міської військової адміністрації Дмитром Брижинським супроводжувався численними судовими розглядами, публічними звинуваченнями та блокуванням рішень місцевої влади. Особливо варто звернути увагу на питання можливого передачі повноважень органів місцевого самоврядування Одеси до військової адміністрації. Згідно з частиною 2 статті 10 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", таку передачу може здійснити Верховна Рада України за ініціативою Президента. У такому випадку всі повноваження місцевого самоврядування переходять до військової адміністрації, як це, наприклад, сталося у 2023 році з Горохівською сільською, Снігурівською міською та Первомайською селищною громадами Миколаївщини.

Проте, в порівнянні з Одеською областю, ці громади після деокупації виявилися з об'єктивних причин менш здатними до функціонування, що могло позначитися на обґрунтованості передачі повноважень військовим адміністраціям на тимчасовій основі.

Створення військової адміністрації разом із скасуванням громадянства керівника громади без чітко обґрунтованого пояснення для місцевих жителів може бути сприйняте як порушення принципів місцевого самоврядування або як засіб політичної боротьби.