Головні уроки адміністративно-територіальної реформи та питання забезпечення розвитку територій в нових умовах

2020-10-22 09:27

Найбільш успішною реформою, яка проводиться в Україні в період Незалежності, вважається адміністративно-територіальна, яку ще називають реформою децентралізації.

Після понад 10 років обговорень, дискусій, розробки законодавчих актів, конкретних практичних кроків є очікування, що завершальним її етапом стануть місцеві вибори 25 жовтня цього року.

Однак, оцінюючи реформу не як процес проведених змін, а дійсний результат, хочу зазначити, що основне лише починається.
Задля аналізу існуючих проблем, того досвіду, який уже є, можливого виправлення недоліків, доцільно нагадати, чому і яким чином усе відбувалося – від самої ідеї і до того, що маємо сьогодні, наскільки нинішня ситуація задовольняє тих, на кого розраховувалася реформа.

Передумови були зрозумілі, оскільки рівень життєзабезпечення населення країни тривалий час залишається одним із найнижчих у Європі. До змін також стимулював приклад сусідніх країн, які за рахунок реформ досягли позитивних результатів.
Очевидним ставало, що без безпосереднього включення в процеси зацікавленого населення, незалежно від місця проживання, передачі йому повноважень стосовно формування місцевих органів влади і відповідно передачі цим органам влади реальних ресурсів для управління територіями, сподівання на зміну президентів, урядів, депутатів не дадуть позитивних наслідків.

Чому так довго готувалися до реформи?

Необхідно було врахувати всі важливі аспекти побудови системи адмінтерустрою, зокрема, історичний, національний, ментальний, соціально-економічний, політичний, природний, географічний, демографічний, комунікаційний, виробничо-галузевий тощо. Це важливо, оскільки населення країни внаслідок історичних процесів відрізняється за етнічним походженням, геополітичним спрямуванням, ментальністю.

У грудні 2007 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про адміністративно-територіальний устрій України», який визначав поняття адмінтерустрою України, правовий статус і види адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади і органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань адміністративно-територіального розвитку.

Важливими документами стали Концепції реформування органів місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні 2007 та 2014 років, що передбачали зміни до Конституції, розробку низки актів законодавства, врегулювання системи адмінтерустрою та її моделювання, проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи.

Положення адміністративно-територіальної реформи як український продукт, створений спільними зусиллями науковців, органів центральної влади і місцевого самоврядування, водночас, значною мірою опирався на досвід європейських країн, зокрема Польщі. Основна ідея – це суттєве розширення повноважень територіальних громад як чинника забезпечення надання якісних та доступних адміністративних і соціальних послуг, становлення інститутів демократії, задоволення потреб громадян, узгодження інтересів держави, регіонів та місцевого самоврядування.

Українська реформа, як і належить, ґрунтується на принципі субсидіарності – наближенні влади до громадян, вирішенні їх проблем настільки, наскільки це можливо. Як і в Польщі, передбачалось, що кожен рівень самоврядування матиме власні компетенції, доходи, майно, рахунки, адміністративний апарат та обов’язкові завдання; законодавча та виконавча влада обираються на місцевому рівні; управлінський апарат на місцях істотно зменшується; центр здійснює контроль над самоврядуванням лише щодо відповідності його діяльності чинному законодавству. 

Як би складно і болісно центру не було, без децентралізації реформа втрачала б логіку і шанси на успіх – вона з одного боку вдосконалює систему управління через перерозподіл і делегування повноважень всередині системи, а з іншого – створює умови для лібералізації діяльності підконтрольних владі складових суспільної і соціально-економічної систем, передбачає формування системи місцевого самоврядування та передачі йому  гарантування державою права й реальної можливості територіальних громад самостійно вирішувати в межах Конституції та законів місцеві проблеми.

В принципі децентралізація може передбачати передачу функцій управління на нижчі територіальні рівні без зміни адміністративно-територіального поділу або шляхом проведення територіальної реформи. 

Реальна децентралізація включає вибори місцевої влади, розширення представництва місцевостей в парламентах через формування палат представників регіонів, упровадження договірного характеру взаємозв’язків між регіональним та національним рівнем, межі контролювання і втручання та відповідно незалежності у прийнятті рішень, можливість територіям мати у своєму розпорядженні фінансові ресурси та свободу у прийнятті та реалізації рішень. 

В Україні вже не було можливості відкладати на потім проведення децентралізації через чималу кількість негативних факторів: недосконалість існуючої структури адмінтерустрою; невизначеність статусу багатьох адміністративно-територіальних одиниць та поділу на категорії; значну відмінність їх за кількістю населення, площею та іншими параметрами; невідповідність адміністративно-територіальному поділу України діючим нормам в країнах ЄС; низьку ефективність діяльності органів місцевого самоврядування; недостатню податкову базу для бюджетного фінансування регіонального та місцевого розвитку; відсутність механізмів впливу на виробничу та соціальну сфери; недосконалість системи правовідносин у межах адмінтеродиниць органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій; поляризацію інтересів центру й регіонів; відсутність умов для інвестування і розвитку місцевого бізнесу. 

Отже, потрібно було на основі існуючого стану, прогнозів розвитку, досвіду провідних країн визначити територіальну основу органів місцевого самоврядування та виконавчої влади; принципи розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів та між органами місцевого самоврядування й виконавчої влади; обрахувати необхідну кількість ресурсів на кожному рівні; зробити органи місцевого самоврядування підзвітними перед виборцями і державою; забезпечити обмеження можливостей впливу державної бюрократії на соціально-економічне життя; використати самоорганізацію суспільства як механізм соціально-економічного розвитку. 

Пропонувалися різні підходи щодо термінів, умов її проведення, врахування регіональних особливостей, зміни статусу адміністративно-територіальних одиниць. Одним із варіантів було зменшення кількості областей. За схожими, насамперед, природно-кліматичними, ресурсними та етнічними ознаками виділялися регіони: Волинь, Галичина, Закарпаття, Буковина, Слобожанщина, Донбас, Причорномор'я, Крим та Центральна Україна. 

З одного боку в Україні є підстави для укрупнення областей, з іншого – їх сьогоднішні параметри відповідають світовим стандартам: по населенню  від 1 до 2 млн.; по вартості основних фондів більше 3 млрд. гривень. 

У проєктах Конституції 1995-2001 рр. замість областей пропонувалася створення адміністративно-територіальних одиниць під назвою "земля". Місто розглядалося як соціально-економічний центр з прилеглими територіями. 

Села мали групуватися довкола центрів економічного зростання. 

Відбувалися дискусії щодо створення такого типу децентралізованих структур на рівні нижчому за обласний, як «повіт». У той же час область втратила б деякі функції, і її роль певним чином звузилася б до завдання координації між повітами. Згадаємо, що в історії України адмінтерустрій зазнавав змін. Були князівства, воєводства, землі, губернії, волості, повіти, округи.
Одні пропозиції передбачали зменшення кількості адміністративно-територіальних одиниць, інші – укрупнення районів без змін кордонів областей. Наслідок вбачався таким же: забезпечення однакових можливостей до саморозвитку всіх адміністративно-територіальних одиниць; усунення дублювання в державному управлінні; зменшення витрат бюджету на адмінпослуги; зростання рівня життєдіяльності населення; удосконалення взаємодії, організації, внутрішньої упорядкованості й узгодженості складових частин. 

Як виявилося практично, процес реформування став доволі тяглим у часі й непослідовним у територіально-просторовому вимірі. Перші новостворені ОТГ вже набули досвід, інші недавно сформовані або ще визначаються.

Однак уже можна помітити тенденції, позитивні моменти, проблеми та недоліки й зробити відповідні висновки стосовно того, що ще можна змінити, як розв’язати проблемні питання, залишені на потім, що заважають вирішувати завдання, заради яких і проводиться реформа.
 
Більш-менш розлого наголошу на низці важливих уроків децентралізації.    

Урок перший. 

Як відомо, надважливим питанням було визначення базового рівня, від якого залежатиме функціонування соціально-економічної системи територіальних одиниць, взаємодія умов та факторів, які сприятимуть досягненню максимально можливого результату. 

За новою парадигмою адмінтерустрою базовим рівнем стає ОТГ. 

Однак сьогодні вже стає зрозуміло, що найбільш оптимальним, прагматичним і перспективним варіантом могло би стати поєднання двох складових процесу адмінтерреформи: районів як територіальних одиниць і створення шляхом децентралізації самоврядних управлінських структур – ОТГ.

Існуючі в Україні райони – це цілісні соціально-економічні системи забезпечення зайнятості та середовище проживання і захисту життя населення, складові частини області переважно з агропромисловим характером економіки, транспортною, комунальною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, умовами забезпечення зв’язку між населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці й представляють їхні спільні інтереси. 
Як територіальні громади райони за нових повноважень мали б організаційно-управлінські можливості й ресурси виконати завдання, передбачені реформою, стати відносно самостійними територіальними частинами народного господарства країни, що характеризуються єдністю й цілісністю відтворювального процесу, включаючи населення; природнє та соціальне середовище, властивості самопідтримки й саморегуляції, здатність забезпечувати виробництво, розподіл і споживання ресурсів та життєвих благ, підтримувати баланс життєдіяльності людини.

Фактично, до реформи районний рівень об'єктивно був базовим за наступними ознаками – перебував у центрі системи; вищі рівні – держава, області, міста обласного підпорядкування, нижчі - міста районного підпорядкування, селища, села; в районі, на відміну від сіл, селищ і міст районного підпорядкування, є всі необхідні  структури, які забезпечують управління, виконання законів на підвладній території з урахуванням місцевих особливостей, а також життєдіяльність населення, що проживає там; в районах розташовано дві третини закладів гуманітарної сфери; в районах більш-менш збалансовано представлені майже всі категорії населення - робітники, селяни, інтелігенція, службовці, пенсіонери, діти; райони розміщуються ближче до суб’єктів господарювання і населення, тому забезпечується достатній рівень керованості всіма процесами. 

В середньому в районах області діє від 150 до 250 господарських та соціальних об'єктів. 

Варто зазначити, що зміни в законодавстві щодо розподілу державної власності між державою, областями та районами, зміна бюджетної політики в бік збільшення відрахувань в місцеві бюджети підтверджувала б об'єктивну необхідність орієнтації на районний рівень управління. 

Як свідчить аналіз, більшість селищ і сіл при об’єднанні в громади і навіть округи не матимуть достатніх ресурсів для забезпечення життєдіяльності населення. 

Проте процеси пішли швидше, ширше і глибше. За реформи кількість районів зменшується. З тих, що були, одні стають в повному складі ОТГ (могли би бути всі або принаймні більшість), інші поділяються на кілька громад.  

У нашій області буде 5 районів – Чернігівський, Ніжинський, Прилуцький, Корюківський, Новгород-Сіверський (було 22) та 57 ОТГ. Думаю, що скорочення кількості районів не краще рішення. Центрами новоутворених громад стали переважно міста або селища міського типу діючих поки-що районів або селищ, які в 50-і роки були районними центрами – наприклад, Любеч, Добрянка, Дмитрівка, Тупичів, Холми та інші. Тобто тих, які мають якусь виробничу сферу й, відповідно, податкову базу, соціальну інфраструктуру, більш-менш придатні шляхи сполучення, соціальні й  торговельні заклади тощо. Водночас, значна кількість громад створюється просто навколо великих населених пунктів. Давайте відповімо на запитання: як узгоджується така реальність з ідеєю кращого задоволення потреб місцевого населення – послуг освіти та охорони здоров’я, комунального господарства, збільшення бюджетного фінансування тощо.  

Очевидно, що кращий варіант, коли громада створюється в межах діючого району, бо там уже є практично вся необхідна для забезпечення діяльності господарська, гуманітарна, транспортна, банківська, соціальна системи з необхідними фахівцями. Районні ради стали б радами ОТГ. Могло б бути укрупнення окремих сільрад, хоча економія на утримання їх штату, який фактично складається з голови, секретаря і бухгалтера, мізерна і не співставна з дискомфортом населення при вирішенні питань, належних до компетенції органів місцевого самоврядування. 

В нових же громадах необхідно сформувати управлінські структури, знайти адміністративні приміщення, необхідні кадри, які навряд чи поїдуть на місця без забезпечення житлом, сформувати додаткові транспортні зв’язки, комунальне господарство й таке інше. 

Беру на себе відповідальність зазначити, що теперішня місцева влада не завжди ефективна, не через недосконалий територіальний устрій, а, насамперед, унаслідок обмеженості фінансування та повноважень щодо впливу на місцеві справи. 
Відповідь на це запитання дають і громадяни тих населених пунктів, які  протестують, не погоджуючись із формальними підходами, закладеними в нормативно-правовій базі, й просять віднести їх до громад, центри яких перебувають хоча й на більшій відстані, але мають можливість надавати необхідні якісні послуги. 

Щодо питання відкриття в межах нових районів, які утворені не шляхом укрупнення діючих, центрів охорони здоров’я, можна розуміти, що в низці районів умови для таких центрів є, незалежно від того, як далі рухатиметься реформа. Можливе було би створення, як відомо з теорії тим, хто знайомий з адміністративно-територіальним менеджментом на базі найбільш придатних районів за так званим принципом локалізації центрів розвитку охорони здоров’я, транспортних чи освітніх центрів, промислових та сільськогосподарських кластерів тощо з тяжінням до них найближчих районів.

Мабуть, оптимальнішим було б, якби невеликі та середні райони в територіальному вимірі залишилися районами, а в адміністративному стали ОТГ, з передбаченими для них повноваженнями й ресурсами. 

Урок другий.

Тим не менш, незважаючи на недоліки і недоопрацювання, позитив помітний, якщо оцінити реальний процес децентралізації за конкретними показниками. Зокрема, в  нашій області, завдяки зміні податкових надходжень, бюджети ОТГ  збільшилися в три і більше разів, нові адміністративні одиниці отримують освітню та медичну субвенції відповідно до чисельності населення. Торік громадами реалізовано 210 важливих соціально-економічних проєктів – ремонт шкіл, дитсадків, лікарень, доріг, освітлення, створення центрів надання адміністративних послуг тощо. 

В подальшому перспективними питаннями для діяльності громад будуть: визначення ефективної виробничої спеціалізації; врахування міжгалузевих зв’язків; організація взаємодії з недержавними структурами; розвиток соціально-побутової інфраструктури; поліпшення демографічної ситуації; ефективне використання трудових ресурсів.

Урок третій.

До проблемних питань, які потребують з’ясування і  швидкого вирішення, можна віднести: визначення повноважень і системи відносин між ОТГ і створеними районами; недостатню узгодженість адміністративно-територіальної, судової, податкової, земельної, комунальної  та інших важливих реформ; вакуум  на місцевому рівні управління кваліфікованих кадрів; питання створення префектур чи інших органів управлінської вертикалі, повноваження яких іще обговорюється, і поряд із цим – створення обласними радами виконавчих комітетів. 

 Урок четвертий.

У практичній роботі на місцевому рівні треба виходити з того, що базовим рівнем є ОТГ. До їх компетенції належить створення можливостей зайнятості населення, здійснення економічної діяльності; забезпечення транспортної доступності між населеними пунктами громади; поліпшення демографічної ситуації; забезпечення соціальних потреб населення;  створення умов для участі людей у самоврядуванні.

Риторичне питання: хто забезпечить їх виконання?  Очевидно, люди, які проживають на певних територіях, та компетентні голови громад, депутатський корпус.

З того досвіду, який уже є, та у зв’язку з тим, що до управління після виборів прийдуть нові керівники, хотів би як голова обласної ради, якій довелося брати участь у розв’язанні багатьох проблем, що виникали на місцях і змушували людей звертатися до обласних органів влади, Президента, Уряду через неуважність, непослідовність, недосвідченість керівників громад, звернути увагу на кількох, на мій погляд, першочергових кроках голови ОТГ після обрання на посаду.
Насамперед, щоб не виникало правових колізій та конфліктних ситуацій і виконувалися завдання, необхідно: уважно вивчити нормативно-правову базу щодо повноважень голови, штатного розпису, взаємодії з радою громади, враховувати те, що вона ще в процесі змін; створити оптимальні організаційні структури – управління, відділи, підібрати кадровий склад; розробити чіткий план роботи, щоби люди знали коли відбувається прийом громадян головою ОТГ, наради, сесії, зустрічі, сходи тощо; провести аналіз діяльності суб’єктів господарської та соціальної діяльності; здійснити аналіз надходжень та витрат бюджету громади, виявити можливості зростання доходів; визначити пріоритети розвитку; окреслити загрози та проблеми; розібратися з комунальним майном, яке перебуває у власності громади (земля, ліси, природні ресурси, оренда, приватизація, сміття, водопостачання, водовідведення тощо); вибудувати алгоритм відносин по вертикалі з вищими органами влади та горизонталі – з депутатами, бізнесменами, активними громадянами тощо; створити систему забезпечення правопорядку на території громади (налагодити контакти з поліцією, ДСНС тощо).

Отже, шанси на поліпшення ситуації є, процеси рухаються в правильному напрямі, існуючі проблеми не такі, що не піддаються вирішенню, – справа за ініціативністю, професійністю, чесністю і порядністю тих, кого оберуть, і тих, хто обирає.
Бажаю всім нам успіхів.

Голова Чернігівської обласної ради Ігор Вдовенко

Інші новини:


Про добрий слід в історії – прадавній і сучасний

У центрі Вороньків мешканців та гостей села зустрічає храм УПЦ. Отець Мирослав (Партатус), настоятель Покровської церкви у Вороньках, тут із 2004 року.

2021-08-02 10:36